Contenimento del consumo di suolo. (Aggiornamento al 30/05/2017)

Uno dei temi più pregnanti su cui si sta concentrando l’urbanistica moderna (nonché l’ecologia) è quello di contenere (e possibilmente ridurre) il consumo del suolo, e di razionalizzare l’uso del suolo già edificato, in maniera da consentire una maggiore quantità ed una migliore qualità degli insediamenti umani.

 

Questo risponde in primo luogo ad esigenze di natura ambientale. L’aumento del suolo edificato e impermeabilizzato comporta conseguenze molto pesanti sotto l’aspetto della sicurezza, in quanto viene meno la capacità drenante dei suoli e quindi aumenta il rischio idrogeologico, riduce la quantità di terreno disponibile per l’agricoltura (con conseguenze economiche ), ma anche la capacità dell’ambiente di assorbire CO2 e quindi di contrastare l’effetto serra e di ridurre il riscaldamento globale e le sue conseguenze nefaste.

 

Ovviamente un minore consumo di suolo ha anche delle conseguenze economiche e sociali molto rilevanti. Un territorio con insediamenti essenzialmente dispersi a pelle di leopardo è molto più costoso e difficile da infrastrutturare e gestire, mentre un giusto livello di concentrazione permette una gestione più economica, nonché il raggiungimento dei livelli di soglia non solo per l’economicità delle reti tecnologiche e di trasporto, ma anche per la creazione di reti di socialità sostenibili ed identificabili.
Per questi motivi in “no sprawl ” è considerato uno degli obiettivi significativi dell’urbanistica moderna.

 

Conseguentemente la normativa per la gestione del territorio, e non solo in Italia, è in fase di evoluzione per contenere l’eccessivo consumo di suolo, e quindi è in corso di definizione una nuova normativa in materia (per ora approvata solo alla Camera).

 

Molte regioni si sono poste il problema ed hanno iniziato a legiferare in materia o con leggi ad hoc oppure all’interno della normativa urbanistica regionale. Di recente la Regione Marche ha introdotto la riduzione del consumo di suolo anche nella normativa sulla ?valutazione energetico ambientale degli edifici residenziali.

Il Disegno di legge nazionale

 

La Camera ha approvato il 12/05/2016 il Disegno di Legge 2039 “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”.
Il provvedimento, che doveva passare immediatamente all’esame del Senato ma si è poi impantanato a causa delle presentazione di altre proposte di legge in materia, detta princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole e alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, per promuovere e tutelare l'attività agricola, il paesaggio e l'ambiente, nonché di contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e di supporto alle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici. Il tutto in coerenza con gli obiettivi stabiliti dall'UE circa il traguardo del consumo di suolo pari a zero da raggiungere entro il 2050, definendo modalità per la riduzione progressiva e vincolante - in termini quantitativi - di consumo del suolo a livello nazionale e del relativo riparto a livello regionale dei quantitativi medesimi.

Per comprenderne meglio il contenuto riportiamo le principali definizioni introdotte:

Consumo di suolo: incremento annuale netto della superficie agricola, naturale e seminaturale, assoggettata a interventi di impermeabilizzazione.

Superficie agricola, naturale e seminaturale: terreni qualificati come agricoli dagli strumenti urbanistici, nonché altre superfici non impermeabilizzate, fatta eccezione per le superfici destinate a servizi di pubblica utilità di livello generale e locale previsti dagli strumenti urbanistici vigenti, per le aree destinate a infrastrutture e insediamenti prioritari, per le aree funzionali all'ampliamento delle attività produttive esistenti, nonché per i lotti interclusi e per le aree ricadenti nelle zone di completamento destinati prevalentemente a interventi di riuso e di rigenerazione.

Impermeabilizzazione: cambiamento della natura o della copertura del suolo mediante interventi di copertura artificiale, scavo e rimozione del suolo non connessi all'attività agricola, nonché mediante altri interventi, comunque non connessi all'attività agricola, tali da eliminarne la permeabilità, anche per effetto della compattazione dovuta alla presenza di infrastrutture, manufatti e depositi permanenti di materiale.

 

Nella tabella che segue illustriamo in sintesi i principali contenuti del provvedimento.

 

Principio della prevalenza del riuso del suolo	Fatte salve le previsioni di maggiore tutela delle aree inedificate introdotte dalla legislazione regionale, il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse.
Adeguamento degli strumenti di pianificazione del territorio	La pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica si adegua al suddetto principio, privilegiando il riuso e la rigenerazione urbana. I comuni dovranno fornire nel proprio strumento di pianificazione specifiche e puntuali motivazioni relative all'effettiva necessità di consumo di suolo inedificato.
Individuazione prioritaria degli ambiti da sottoporre a riuso e rigenerazione	Al fine di consentire il rispetto del divieto di consumo di suolo, è definita una procedura a più fasi per l'individuazione, entro tempi certi, degli ambiti urbanistici da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio, con la possibilità di interventi sostitutivi per garantire il completamento della procedura medesima. Resta fermo in ogni caso, anche prima della conclusione della procedura, l'obbligo di eseguire la valutazione delle alternative di localizzazione dell'opera che non determinino consumo di suolo.
Banca dati del patrimonio edilizio inutilizzato	Si prevede l'emanazione di disposizioni regionali per la redazione di un censimento comunale degli edifici sfitti, non utilizzati o abbandonati esistenti, in cui specificare caratteristiche e dimensioni di tali immobili, funzionale alla creazione di una banca dati del patrimonio edilizio pubblico e privato inutilizzato, disponibile per il recupero o il riuso. Tale banca dati si configura come lo strumento conoscitivo su cui si dovrà basare l'obbligatoria valutazione delle alternative, poiché attraverso tale censimento, i comuni possono verificare se le previsioni urbanistiche che comportano consumo di suolo inedificato possono essere soddisfatte con gli immobili individuati dal censimento stesso.
Rigenerazione delle aree urbanizzate degradate	Si prevede una delega al Governo per l'adozione di uno o più decreti legislativi volti alla semplificazione delle procedure per gli interventi di rigenerazione delle aree urbanizzate degradate da un punto di vista urbanistico, socio-economico, paesaggistico e ambientale, nel rispetto delle norme sulla difesa del suolo e della riduzione del rischio idrogeologico.
Divieto mutamento di destinazione di superfici agricole	Si prevede che le superfici agricole che hanno ricevuto finanziamenti europei legati alla politica agricola comune (PAC) ed alla politica di sviluppo rurale non possono, per un periodo di 5 anni dall'ultima erogazione, essere destinate ad uso diverso da quello agricolo o essere oggetto di interventi di trasformazione urbanistica, ad eccezione delle opere pubbliche.
Destinazione dei proventi dei titoli edilizi	Si prevede che i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni siano destinati esclusivamente e senza vincoli temporali: alla realizzazione e manutenzione di opere di urbanizzazione; al risanamento di centri storici; ad interventi di riuso e di rigenerazione; ad interventi di demolizione di costruzioni abusive; all'acquisizione o realizzazione di aree a verde pubblico; ad interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio; ad interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura in ambito urbano.
Disposizioni transitorie, divieto per 3 anni di consumo del suolo	A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge e fino all'adozione dei provvedimenti di attuazione della riduzione del consumo di suolo (e comunque non oltre 3 anni) non è consentito il consumo di suolo. Fanno eccezione le opere inserite nei programmi triennali dei lavori pubblici e le opere prioritarie. Sono fatti salvi i procedimenti in corso relativi ai titoli abilitativi edilizi comunque denominati aventi ad oggetto il consumo di suolo inedificato, nonché gli interventi e i programmi di trasformazione con le relative opere pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica, previsti nei piani attuativi per i quali i soggetti interessati abbiano già presentato istanza. Decorso inutilmente il termine di 3 anni, non è consentito il consumo di suolo in misura superiore al 50% della media del consumo di suolo di ciascuna regione nei 5 anni antecedenti.

 

 

Prospetto delle norme regionali

 

Le Regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Val D’Aosta, Veneto e Province autonome Trento e Bolzano sono già dotate di leggi regionali in materia o hanno comunque introdotto nella propria legislazione sulla gestione del territorio delle disposizioni relative a tale argomento.

Pur con differenti metodologie, praticamente sia le norme comunali che quelle regionali prevedono che le città metropolitane e le province stabiliscano, in base a conteggi di vario tipo, la percentuale massima di suolo agricolo che può essere impermeabilizzato tramite nuova edificazione o altro.

I Comuni dovranno modificare i propri strumenti urbanistici per limitare la quantità di suolo edificabile, il che in parole povere significa rendere inedificabile una parte delle aree oggi edificabili esterne ai centri abitati, favorendo in alternativa la rilevazione e densificazione delle attuali aree urbane.

 

In attesa che tale processo si compia, le varie norme, sia pure in maniera differente, preve

dono un periodo di tempo in cui risulterà comunque bloccata tutta l’edificazione sulle aree esterne all’abitato per le quali non siano già stati presentati progetti di edificazione o almeno piani di attuazione.
La norma nazionale prevede che il blocco scatti dal giorno dell’entrata in vigore della legge, quella della Regione Lombardia (L.R. 31/14) lo fa decorrere dal 1 giugno 2017, e altre regioni da date diverse. Comunque, se la legge nazionale dovesse entrare in vigore prima della scadenza prevista dalle singole norme regionali, il blocco potrebbe scattare in anticipo rispetto a quanto deciso dalle Regioni.

 

La legge 31/14 della Regione Lombardia, modificata dalla L.R. 16/17

 

La Regione Lombardia, con la legge regionale n. 31 del 28 novembre 2014 "Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato", che ha introdotto anche alcune modifiche alla LR 12/2005 (Norme sulla gestione del territorio), detta disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell'articolo 1 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare, anche al fine di promuovere e non compromettere l'ambiente, il paesaggio, e l'attività agricola, nonché di concretizzare sul territorio della regione il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero.

La legge è stata modificata il 26/5/2017 dalla Legge Regionale Lombardia 26 maggio 2017 , n. 16 ?“Modifiche all'articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)”

 

Le modifiche sono riportate nella tabella di confronto.

Il Piano territoriale regionale (PTR) precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega, acquisito il parere delle province e della città metropolitana, i territori delle stesse in ambiti omogenei, in dipendenza dell'intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo.

 

In applicazione di detti criteri, indirizzi e linee tecniche, gli strumenti comunali di governo del territorio consentono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l'insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l'utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell'ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali.

 

Sono comunque garantite le misure compensative di riqualificazione urbana previste dal piano dei servizi. In ogni caso, gli strumenti comunali di governo del territorio non possono disporre nuove previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo sino a che non siano state del tutto attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti alla data di entrata in vigore della legge 31/14.

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Nella originaria formulazione della L.R. 31, la Giunta Regionale avrebbe dovuto adempiere a questa attività entro il 2 dicembre 2015. Con la LR 16/2017, la Giunta ha ora tempo fino al 31 dicembre 2017.
Le Provincie lombarde e la Città Metropolitana di Milano dovranno adeguare i PTCP e il Piano Territoriale Metropolitano alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, ai criteri, indirizzi e linee tecniche dettati nel PRT. La LR 16/2017 allunga i termini di adeguamento: prima previsti in 12 mesi dal PTR ora individuati in 24 mesi dall’adeguamento del PTR.

 

I Comuni debbono ?adeguare i PGT agli strumenti pianificatori superiori (PTR, PTCP e Piano Territoriale Metropolitano) quando questi saranno conformi alle previsioni della LR 31/2014.
L’adeguamento ?dovrà avvenire in occasione della prima scadenza del documento di piano.

Cosa avviene nelle more dell’adeguamento?

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In questo consiste la novità con maggiore impatto della LR 16/2017: mentre nella previgente versione della Legge sul consumo di suolo i Comuni potevano apportare solo varianti limitate al PGT piani attuativi in variante al PGT (che non comportassero nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l'attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale), ora, fino all’adeguamento alla pianificazione superiore i comuni potranno approvare varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero (Il bilancio ecologico è la differenza tra la superficie agricola che viene trasformata per la prima volta dagli strumenti di governo del territorio e la superficie urbanizzata e urbanizzabile che viene contestualmente ridestinata nel medesimo strumento urbanistico a superficie agricola. Se il bilancio ecologico del suolo è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero).

I comuni, poi, potranno anche approvare varianti finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale, all’ampliamento di attività economiche già esistenti.

 

La grande novità delle nuova legge è che consente ai Comuni di approvare varianti ai piani di governo del territorio anche nelle more dell’adeguamento dei PGT alla pianificazione sovraordinata sul consumo di suolo. Inoltre, i termini per Regione, Provincie, Città Metropolitana e Comuni per attuare le regole della riduzione del consumo di suolo, si allargano.

 

In base alla LR. 31/14, la presentazione delle istanze di cui all'articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge doveva intervenire entro trenta mesi da tale ultima data, e quindi entro il 1 giugno 2017. Trascorsa tale data, in mancanza di adeguamento dei PGT, l’edificazione sarebbe stata possibile unicamente laddove consentita senza necessità di piano attuativo.

Su questo argomento la regione ha fornito ulteriori precisazioni con il Comunicato n. 50 del 25 marzo 2015.

Con la modifica apportata della L.R.16/17, dopo la scadenza de 1&72017, con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6, i comuni nell'ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005.

La relativa convenzione di cui all'articolo 46 della L.R. 12/2005 è tassativamente stipulata entro diciotto mesi dall'intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva.(in base al testo precedente la scadenza era a docidi mesi).

Altra rilevante novità riguarda la prorogabilità dei Documenti di piano.

 

Se questi vengono in scadenza prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana occorre oggi una delibera di Consiglio Comunale (da adottarsi prima della scadenza) per prorogare la loro validità di dodici mesi successivi all’adeguamento. La L.R. 16/2017 ha quindi escluso la proroga automatica dei documenti comunali di piano – come invece faceva la norma prima della novella in esame – rimettendo la competenza al Consiglio Comunale.